สรุปคำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. 540/2557
เรื่อง
นำที่ดิน ส.ป.ก. ไปสร้างทาวน์เฮาส์ให้นักท่องเที่ยวเช่าและประกอบกิจการร้านอาหาร ผู้ได้รับที่ดินจะสิ้นสิทธิการเข้าทำประโยชน์หรือไม่
ประเด็นข้อกฎหมาย
เมื่อผู้ได้รับที่ดิน ส.ป.ก. ทำการเกษตรอยู่บ้าง แต่มีอาชีพและรายได้หลักจากธุรกิจทาวน์เฮาส์ให้เช่าและร้านอาหาร ยังถือว่าเป็นเกษตรกรตามกฎหมายหรือไม่ และคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมมีอำนาจให้สิ้นสิทธิการเข้าทำประโยชน์และเพิกถอนเอกสาร ส.ป.ก. 4-01 ได้หรือไม่
ข้อเท็จจริง
ผู้ฟ้องคดีได้รับการคัดเลือกให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดิน และได้รับหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดิน หรือ ส.ป.ก. 4-01 จำนวน 2 แปลง
ต่อมา เจ้าหน้าที่ตรวจสอบพบว่า แม้ผู้ฟ้องคดีจะปลูกพืชและทำเกษตรกรรมอยู่บ้าง แต่ในที่ดินดังกล่าวมีทาวน์เฮาส์จำนวน 7 หลังสำหรับให้นักท่องเที่ยวเช่า และมีร้านอาหารแห่งหนึ่งซึ่งจดทะเบียนพาณิชย์ในชื่อผู้ฟ้องคดี
ผู้ฟ้องคดีให้ข้อมูลว่า มีรายได้จากการให้เช่าทาวน์เฮาส์และร้านอาหารประมาณปีละ 100,000 ถึง 200,000 บาท ขณะที่มีรายได้จากการทำเกษตรกรรมประมาณปีละ 10,000 บาท
คณะกรรมการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมจึงมีมติให้ผู้ฟ้องคดีสิ้นสิทธิการเข้าทำประโยชน์ในที่ดินและให้เพิกถอนเอกสาร ส.ป.ก. 4-01 จากนั้นเจ้าหน้าที่ได้มีหนังสือแจ้งให้ผู้ฟ้องคดีพร้อมบริวารออกจากที่ดิน
ผู้ฟ้องคดีไม่เห็นด้วย โดยอ้างว่ามติและคำสั่งดังกล่าวไม่ชอบด้วยกฎหมาย จึงนำคดีมาฟ้องต่อศาลปกครอง ขอให้เพิกถอนมติให้สิ้นสิทธิและคำสั่งให้ออกจากที่ดิน
คำวินิจฉัย
ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า แม้ผู้ฟ้องคดีจะมีการทำเกษตรกรรมอยู่บ้าง แต่เมื่อมีทาวน์เฮาส์ให้นักท่องเที่ยวเช่าจำนวน 7 หลัง และประกอบกิจการร้านอาหาร โดยมีรายได้จากธุรกิจดังกล่าวประมาณปีละ 100,000 ถึง 200,000 บาท ขณะที่มีรายได้จากการเกษตรเพียงประมาณปีละ 10,000 บาท ย่อมเห็นได้ว่ารายได้ส่วนใหญ่ของผู้ฟ้องคดีมาจากธุรกิจทาวน์เฮาส์และร้านอาหาร ไม่ได้มาจากการทำเกษตรกรรม
ผู้ฟ้องคดีจึงมิได้ประกอบอาชีพเกษตรกรรมเป็นหลัก ไม่ถือว่าเป็นเกษตรกรตามกฎหมายว่าด้วยการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม และขาดคุณสมบัติที่จะยื่นคำร้องขอเข้าทำประโยชน์ในที่ดินเขตปฏิรูปที่ดินมาตั้งแต่ต้น
เมื่อมีข้อเท็จจริงและหลักฐานปรากฏอย่างชัดแจ้งว่าผู้ฟ้องคดีขาดคุณสมบัติ คณะกรรมการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมจึงมีอำนาจให้ผู้ฟ้องคดีสิ้นสิทธิการเข้าทำประโยชน์ในที่ดิน และเพิกถอนเอกสาร ส.ป.ก. 4-01 ได้
ส่วนข้อโต้แย้งว่า หน่วยงานไม่ได้เปิดโอกาสให้ผู้ฟ้องคดีโต้แย้งก่อนออกคำสั่งนั้น ศาลเห็นว่า ข้อเท็จจริงที่นำมาพิจารณาเป็นข้อเท็จจริงที่ผู้ฟ้องคดีให้การไว้เองและทราบอยู่แล้ว หน่วยงานจึงไม่จำเป็นต้องแจ้งข้อเท็จจริงและเปิดโอกาสให้โต้แย้งหรือแสดงพยานหลักฐานอีก ตามมาตรา 30 วรรคสอง (3) แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539
ดังนั้น มติให้ผู้ฟ้องคดีสิ้นสิทธิการเข้าทำประโยชน์ในที่ดิน และหนังสือแจ้งให้ผู้ฟ้องคดีพร้อมบริวารออกจากที่ดิน จึงเป็นการกระทำที่ชอบด้วยกฎหมาย
ศาลปกครองสูงสุดพิพากษายืน ให้ยกฟ้องผู้ฟ้องคดี
สรุป
ผู้ได้รับที่ดิน ส.ป.ก. ต้องใช้ประโยชน์ในที่ดินให้เป็นไปตามวัตถุประสงค์ของการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม
แม้จะมีการทำเกษตรอยู่บ้าง แต่หากข้อเท็จจริงปรากฏว่าอาชีพและรายได้หลักมาจากธุรกิจทาวน์เฮาส์ให้เช่าและร้านอาหาร ย่อมถือไม่ได้ว่าเป็นผู้ประกอบอาชีพเกษตรกรรมเป็นหลัก และอาจขาดคุณสมบัติเป็นเกษตรกรตามกฎหมาย
คดีนี้ไม่ได้หมายความว่าเพียงมีร้านอาหารหรือบ้านเช่าในที่ดิน ส.ป.ก. แล้วจะสิ้นสิทธิทันที แต่ศาลพิจารณาจากลักษณะการประกอบอาชีพ แหล่งรายได้ และคุณสมบัติของผู้ได้รับที่ดินประกอบกัน เมื่อปรากฏว่าขาดคุณสมบัติมาตั้งแต่ต้น รัฐจึงมีอำนาจให้สิ้นสิทธิการเข้าทำประโยชน์ เพิกถอนเอกสาร ส.ป.ก. 4-01 และสั่งให้ออกจากที่ดินได้
กฎหมายที่เกี่ยวข้อง
พระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. 2518 มาตรา 4 นิยามคำว่า “เกษตรกร”
พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 มาตรา 30 วรรคสอง (3)
ระเบียบคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมว่าด้วยหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขในการคัดเลือกเกษตรกรซึ่งจะมีสิทธิได้รับที่ดินจากการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. 2535
ระเบียบคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมว่าด้วยการให้เกษตรกรและสถาบันเกษตรกรผู้ได้รับที่ดินจากการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมปฏิบัติเกี่ยวกับการเข้าทำประโยชน์ในที่ดิน พ.ศ. 2535 และที่แก้ไขเพิ่มเติม