สรุปคำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อผ.277/2567
เรื่อง
เทศบาลก่อสร้างอาคารเรียนรุกล้ำที่ดินเอกชน แม้เจ้าของที่ดินเคยชี้แนวเขต เทศบาลต้องรับผิดและรื้อถอนหรือไม่
ประเด็นข้อกฎหมาย
- การที่เทศบาลก่อสร้างอาคารเรียนรุกล้ำเข้าไปในที่ดินของผู้ฟ้องคดี เป็นการกระทำละเมิดต่อผู้ฟ้องคดีหรือไม่
- หากเป็นการกระทำละเมิด เทศบาลต้องรื้อถอนอาคารเรียนส่วนที่รุกล้ำหรือไม่ เพียงใด
ข้อเท็จจริง
ผู้ฟ้องคดีเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินแปลงหนึ่ง ซึ่งอยู่ติดกับที่ดินของเทศบาล ต่อมาเทศบาลอนุมัติให้ก่อสร้างอาคารเรียนเด็กอนุบาลของโรงเรียนในสังกัดบนที่ดินของเทศบาล
ก่อนก่อสร้าง เจ้าหน้าที่เทศบาลและผู้รับจ้างเข้าสำรวจพื้นที่และพบกับผู้ฟ้องคดี ผู้ฟ้องคดีได้ชี้แนวเขตที่ดินของตนตามสภาพพื้นที่บริเวณแนวคันดิน ต้นกระถิน และตาข่ายกรองแสงสีเขียว เจ้าหน้าที่จึงกำหนดตำแหน่งก่อสร้างโดยเว้นระยะจากแนวที่ผู้ฟ้องคดีชี้ออกไปกว่า 10 เมตร แล้วดำเนินการก่อสร้างอาคารเรียนจนแล้วเสร็จ
ภายหลังผู้ฟ้องคดีขอรังวัดสอบเขตที่ดิน และเห็นว่าอาคารเรียนที่ก่อสร้างขึ้นใหม่บางส่วนอยู่ภายในแนวเขตที่ดินของตน ต่อมาเมื่อมีการรังวัดสอบเขตที่ดินของเทศบาล ผู้ฟ้องคดีได้คัดค้านแนวเขต ช่างรังวัดจึงจัดทำรูปแผนที่แสดงบริเวณที่คัดค้านแนวเขต เนื้อที่ประมาณ 37.7 ตารางวา แต่คู่กรณีไม่สามารถตกลงกันได้ ผู้ฟ้องคดีจึงฟ้องต่อศาลปกครอง ขอให้เทศบาลรื้อถอนสิ่งปลูกสร้างส่วนที่รุกล้ำออกจากที่ดินของตน
คำวินิจฉัย
ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า สิทธิในทรัพย์สินของบุคคลได้รับความคุ้มครองตามรัฐธรรมนูญ การที่หน่วยงานของรัฐจะนำที่ดินของเอกชนไปใช้เพื่อประโยชน์สาธารณะ ต้องอาศัยอำนาจตามกฎหมายในการเวนคืน หรือได้รับความยินยอมจากเจ้าของที่ดิน ไม่อาจเข้ายึดถือ ครอบครอง หรือใช้ประโยชน์ในที่ดินของเอกชนโดยปราศจากอำนาจตามกฎหมายได้
แม้เทศบาลมีอำนาจหน้าที่จัดการศึกษาและก่อสร้างอาคารเรียนเพื่อให้ประชาชนในท้องถิ่นได้รับการศึกษาอบรม แต่หากไม่ทราบแน่ชัดเกี่ยวกับแนวเขตที่ดินที่จะก่อสร้าง เทศบาลมีหน้าที่ตรวจสอบแนวเขตให้ชัดเจนก่อน โดยวิธีรังวัดสอบแนวเขตที่ดิน
คดีนี้ปรากฏว่า หลักเขตเดิมด้านทิศเหนือสูญหายไป 3 หลัก และเจ้าหน้าที่เทศบาลทราบว่าผู้ฟ้องคดีไม่ทราบแน่ชัดเกี่ยวกับแนวเขตที่ดิน แต่กลับให้ผู้ฟ้องคดีชี้แนวเขตจากความทรงจำขณะมีอายุประมาณ 47 ปี โดยอ้างอิงแนวคันดิน ต้นกระถิน และตาข่ายกรองแสง แล้วกำหนดตำแหน่งก่อสร้างโดยไม่ได้ตรวจสอบแนวเขตให้แน่นอน ทั้งที่สามารถรังวัดตรวจสอบได้ไม่ยาก
การที่ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ชี้แนวเขตในเบื้องต้น ไม่ทำให้เทศบาลพ้นจากหน้าที่ต้องระมัดระวังตรวจสอบแนวเขตให้ถูกต้อง เทศบาลจึงไม่ได้ใช้ความระมัดระวังตามสมควร โดยเฉพาะอาคารเรียนเป็นอาคารสำคัญและมีมูลค่าสูง ยิ่งต้องใช้ความระมัดระวังอย่างยิ่งก่อนก่อสร้าง
การที่เทศบาลก่อสร้างอาคารเรียนบางส่วนรุกล้ำเข้าไปในที่ดินของผู้ฟ้องคดีโดยปราศจากอำนาจตามกฎหมาย จึงเป็นการกระทำโดยประมาทเลินเล่อและไม่ชอบด้วยกฎหมาย ทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเสียหาย เป็นการกระทำละเมิดต่อผู้ฟ้องคดีตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา 420 เทศบาลจึงต้องรับผิดรื้อถอนอาคารเรียนเฉพาะส่วนที่รุกล้ำและปรับที่ดินให้กลับคืนสู่สภาพเดิม
อย่างไรก็ตาม หากให้เทศบาลรื้อถอนอาคารเรียนส่วนที่รุกล้ำทันที โดยไม่เปิดโอกาสให้เทศบาลเสนอวิธีเยียวยาหรือชดเชยความเสียหายแก่ผู้ฟ้องคดีเสียก่อน ย่อมกระทบต่อประโยชน์ส่วนรวม ทั้งประโยชน์จากการใช้สอยอาคารเรียน งบประมาณการก่อสร้างที่ได้ใช้ไปแล้ว และงบประมาณที่ต้องใช้ในการรื้อถอน
เทศบาลอาจขอซื้อที่ดินของผู้ฟ้องคดีเฉพาะส่วนที่เป็นที่ตั้งของอาคารเรียนส่วนที่รุกล้ำเสียก่อน หากไม่สามารถตกลงซื้อขายที่ดินกันได้ เทศบาลต้องรื้อถอนอาคารเรียนส่วนที่รุกล้ำออกจากที่ดินของผู้ฟ้องคดี และปรับที่ดินส่วนนั้นให้กลับคืนสู่สภาพเดิม
ศาลปกครองสูงสุดพิพากษากลับคำพิพากษาของศาลปกครองชั้นต้น ให้เทศบาลรื้อถอนอาคารเรียนเฉพาะส่วนที่รุกล้ำเข้าไปในที่ดินของผู้ฟ้องคดี และปรับที่ดินให้กลับคืนสู่สภาพเดิมให้แล้วเสร็จภายใน 180 วัน นับแต่วันที่ศาลปกครองสูงสุดมีคำพิพากษา เว้นแต่คู่กรณีจะสามารถตกลงกันได้เป็นอย่างอื่น
สรุป
- แม้เจ้าของที่ดินจะเคยชี้แนวเขตจากสภาพพื้นที่และความทรงจำ แต่เมื่อหลักเขตเดิมสูญหายและเจ้าของที่ดินไม่ทราบแนวเขตอย่างแน่ชัด เทศบาลยังมีหน้าที่รังวัดตรวจสอบแนวเขตให้ชัดเจนก่อนก่อสร้าง จะอาศัยการชี้แนวของเจ้าของที่ดินเพื่อให้พ้นจากความรับผิดไม่ได้
- แม้อาคารเรียนจะสร้างขึ้นเพื่อประโยชน์สาธารณะ เทศบาลก็ไม่มีสิทธิเข้าครอบครองหรือใช้ที่ดินของเอกชนโดยปราศจากอำนาจตามกฎหมาย หากก่อสร้างรุกล้ำย่อมเป็นการกระทำละเมิด
- ศาลเปิดโอกาสให้คู่กรณีตกลงเยียวยากันก่อน เช่น การซื้อขายที่ดินเฉพาะส่วนที่รุกล้ำ แต่เทศบาลไม่อาจเลือกจ่ายค่าชดเชยแทนการรื้อถอนแต่ฝ่ายเดียว หากตกลงกันไม่ได้ ต้องรื้อถอนเฉพาะส่วนที่รุกล้ำและปรับที่ดินให้กลับคืนสู่สภาพเดิมภายในกำหนดเวลา
กฎหมายที่เกี่ยวข้อง
- รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560 มาตรา 37
- ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา 420
- ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา 1304
- พระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2496 มาตรา 50
- พระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 มาตรา 16