สรุปคำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.68/2566
เรื่อง
นายอำเภอมีหน้าที่ดูแลรักษาที่สาธารณประโยชน์ แต่ไม่มีกฎหมายให้อำนาจเข้ารื้อถอนสิ่งปลูกสร้างหรือขนย้ายทรัพย์สินของผู้ใช้พื้นที่ได้เอง
ประเด็นข้อกฎหมาย
แม้นายอำเภอและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะมีอำนาจหน้าที่ดูแลรักษาและคุ้มครองที่สาธารณประโยชน์ แต่จะมีอำนาจออกคำสั่งหรือใช้มาตรการบังคับทางปกครองด้วยการเข้ารื้อถอนแพร้านอาหาร รวมทั้งทำลายและขนย้ายแคร่ไม้ของผู้ฟ้องคดีได้เองหรือไม่
ข้อเท็จจริง
ผู้ฟ้องคดีประกอบกิจการแพร้านอาหารบริเวณชายตลิ่งของแหล่งน้ำสาธารณะแห่งหนึ่ง โดยปลูกสร้างแพร้านอาหารอยู่ในเขตที่สาธารณประโยชน์ ซึ่งเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับประชาชนใช้ร่วมกัน
ต่อมาทางราชการดำเนินการแก้ไขปัญหาการเข้าไปยึดถือ ครอบครอง และก่อสร้างในพื้นที่ดังกล่าว นายอำเภอจึงออกประกาศห้ามบุคคลเข้าไปยึดถือ ครอบครอง ก่อสร้าง หรือทำให้ที่สาธารณประโยชน์เสื่อมสภาพ และมีหนังสือแจ้งให้ผู้ฟ้องคดีออกจากพื้นที่ พร้อมทั้งรื้อถอนสิ่งปลูกสร้างและขนย้ายทรัพย์สินออกภายใน 45 วัน
ผู้ฟ้องคดีไม่เห็นด้วยและยื่นอุทธรณ์ ต่อมาเจ้าหน้าที่ได้เข้ารื้อถอนแพร้านอาหารของผู้ฟ้องคดี
ภายหลัง ผู้ฟ้องคดีนำแคร่ไม้จำนวน 6 ตัวไปวางบริเวณชายตลิ่ง เพื่อให้นักท่องเที่ยวนั่งรับประทานอาหาร เจ้าหน้าที่จึงเข้าทำลายและขนย้ายแคร่ไม้ออกจากพื้นที่
ผู้ฟ้องคดีเห็นว่า การรื้อถอนแพร้านอาหาร รวมทั้งการทำลายและขนย้ายแคร่ไม้ เป็นการกระทำโดยไม่มีอำนาจและทำให้ตนได้รับความเสียหาย จึงนำคดีมาฟ้องต่อศาลปกครอง ขอให้ศาลห้ามเจ้าหน้าที่อาศัยหนังสือดังกล่าวเข้ารื้อถอนสิ่งปลูกสร้างของผู้ฟ้องคดีต่อไป
คำวินิจฉัย
อำนาจหน้าที่ดูแลรักษาที่สาธารณประโยชน์
พื้นที่พิพาทเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินประเภทพลเมืองใช้ร่วมกัน นายอำเภอและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจึงมีอำนาจหน้าที่ดูแลรักษาและคุ้มครองป้องกันมิให้บุคคลเข้าไปยึดถือ ครอบครอง หรือใช้ประโยชน์เป็นการเฉพาะตัวโดยไม่ได้รับอนุญาต
อย่างไรก็ตาม การมีหน้าที่ดูแลรักษาพื้นที่ไม่ได้ทำให้เจ้าหน้าที่มีอำนาจใช้มาตรการบังคับทุกประการ การดำเนินการใดที่กระทบสิทธิของบุคคลต้องมีกฎหมายบัญญัติให้อำนาจไว้
เจ้าหน้าที่มีอำนาจเพียงร้องทุกข์กล่าวโทษ
ตามกฎหมายที่ใช้บังคับในขณะเกิดเหตุ นายอำเภอและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีอำนาจและหน้าที่เพียงร้องทุกข์กล่าวโทษ เพื่อดำเนินคดีกับผู้ที่เข้าไปยึดถือ ครอบครอง ก่อสร้าง หรือทำให้ที่สาธารณประโยชน์เสื่อมสภาพโดยไม่ได้รับอนุญาต ตามมาตรา 9 ประกอบมาตรา 108 ทวิ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน
ไม่มีกฎหมายกำหนดให้นายอำเภอหรือองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีอำนาจออกคำสั่งทางปกครอง หรือใช้มาตรการบังคับทางปกครองด้วยการบังคับให้ผู้ฟ้องคดีออกจากพื้นที่และรื้อถอนสิ่งปลูกสร้างได้เอง
หนังสือให้รื้อถอนไม่ใช่คำสั่งทางปกครองที่ใช้บังคับรื้อถอนได้
หนังสือที่แจ้งให้ผู้ฟ้องคดีออกจากพื้นที่และรื้อถอนสิ่งปลูกสร้างภายใน 45 วัน ไม่เป็นคำสั่งทางปกครองตามมาตรา 5 แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539
หนังสือดังกล่าวเป็นเพียงการแจ้งเตือนว่า ผู้ฟ้องคดีเข้าไปยึดถือและก่อสร้างในที่สาธารณประโยชน์โดยฝ่าฝืนกฎหมาย พร้อมแจ้งให้รื้อถอนสิ่งปลูกสร้าง หากผู้ฟ้องคดีไม่ดำเนินการ เจ้าหน้าที่ต้องดำเนินการตามกระบวนการของกฎหมายต่อไป ไม่อาจอาศัยหนังสือดังกล่าวเข้ารื้อถอนเองได้
การรื้อถอนเป็นการกระทำละเมิด
การที่นายอำเภอ เจ้าหน้าที่ และหน่วยงานท้องถิ่นที่เกี่ยวข้องเข้ารื้อถอนแพร้านอาหารของผู้ฟ้องคดี รวมทั้งทำลายและขนย้ายแคร่ไม้จำนวน 6 ตัว จึงเป็นการกระทำที่ไม่มีอำนาจและไม่ชอบด้วยกฎหมาย
การกระทำดังกล่าวเป็นการกระทำละเมิดต่อผู้ฟ้องคดีตามมาตรา 420 แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์
ส่วนราชการต้นสังกัดแห่งหนึ่งเป็นเพียงหน่วยงานต้นสังกัดของนายอำเภอ และไม่ได้กระทำการใดที่เป็นเหตุให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเสียหาย จึงไม่ต้องร่วมรับผิดกับผู้ถูกฟ้องคดีรายอื่น
ผลคดี
ศาลปกครองชั้นต้นพิพากษายกฟ้อง
ศาลปกครองสูงสุดไม่เห็นพ้องด้วย จึงพิพากษากลับ เป็นห้ามนายอำเภอ เจ้าหน้าที่ และหน่วยงานท้องถิ่นที่เกี่ยวข้องอาศัยหนังสือของที่ว่าการอำเภอฉบับพิพาท เข้าดำเนินการรื้อถอนสิ่งปลูกสร้างของผู้ฟ้องคดีอีกต่อไป
ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีซึ่งเป็นหน่วยงานต้นสังกัด ศาลพิพากษายกฟ้อง
สรุป
แม้นายอำเภอจะมีอำนาจหน้าที่ดูแลรักษาและคุ้มครองที่สาธารณประโยชน์ แต่ไม่ได้หมายความว่าจะมีอำนาจเข้ารื้อถอนสิ่งปลูกสร้างหรือขนย้ายทรัพย์สินของบุคคลได้เอง
เมื่อกฎหมายให้อำนาจเพียงร้องทุกข์กล่าวโทษและดำเนินคดีตามกระบวนการ เจ้าหน้าที่จึงไม่อาจใช้มาตรการบังคับด้วยการเข้ารื้อถอนแพร้านอาหาร รวมทั้งทำลายและขนย้ายแคร่ไม้ได้โดยปราศจากบทบัญญัติของกฎหมายที่ให้อำนาจ
หลักสำคัญของคดีนี้คือ
การมีหน้าที่ดูแลที่สาธารณประโยชน์ ไม่ได้ทำให้เกิดอำนาจรื้อถอนขึ้นโดยอัตโนมัติ การใช้อำนาจบังคับของเจ้าหน้าที่รัฐต้องมีกฎหมายบัญญัติให้อำนาจไว้
ทั้งนี้ คำพิพากษาไม่ได้รับรองว่าผู้ฟ้องคดีมีสิทธิยึดถือ ครอบครอง หรือประกอบกิจการในที่สาธารณประโยชน์ แต่เป็นการวินิจฉัยถึงขอบเขตอำนาจของเจ้าหน้าที่ในการเข้ารื้อถอนสิ่งปลูกสร้างด้วยตนเอง
กฎหมายที่เกี่ยวข้อง
- ประมวลกฎหมายที่ดิน มาตรา 9 และมาตรา 108 ทวิ
- ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา 420
- พระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ พระพุทธศักราช 2457 มาตรา 122
- พระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. 2537 มาตรา 68 (8)
- พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 มาตรา 5
- ระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยการดูแลรักษาและคุ้มครองป้องกันที่ดินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน พ.ศ. 2553
คำพิพากษาย่อ
นายอำเภอและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีอำนาจหน้าที่ดูแลรักษาและคุ้มครองป้องกันที่สาธารณประโยชน์ แต่กฎหมายกำหนดให้มีอำนาจและหน้าที่เพียงร้องทุกข์กล่าวโทษดำเนินคดีกับผู้ที่เข้าไปยึดถือ ครอบครอง ก่อสร้าง หรือทำให้ที่สาธารณประโยชน์เสื่อมสภาพโดยไม่ได้รับอนุญาต มิได้ให้อำนาจออกคำสั่งทางปกครองหรือใช้มาตรการบังคับทางปกครองด้วยการเข้ารื้อถอนสิ่งปลูกสร้างได้เอง
หนังสือแจ้งให้ผู้ฟ้องคดีออกจากพื้นที่และรื้อถอนสิ่งปลูกสร้างภายใน 45 วัน เป็นเพียงหนังสือแจ้งเตือนให้ทราบถึงการฝ่าฝืนกฎหมาย หากผู้ฟ้องคดีไม่รื้อถอน เจ้าหน้าที่ต้องดำเนินการตามกระบวนการของกฎหมายต่อไป การเข้ารื้อถอนแพร้านอาหาร รวมทั้งทำลายและขนย้ายแคร่ไม้ของผู้ฟ้องคดี จึงเป็นการกระทำที่ไม่มีอำนาจและไม่ชอบด้วยกฎหมาย อันเป็นการกระทำละเมิดต่อผู้ฟ้องคดีตามมาตรา 420 แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์
อ้างอิง
คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.68/2566
คำพิพากษาลงวันที่ 26 มกราคม 2566
คดีเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากคำสั่งทางปกครอง
คำค้น
คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.68/2566, นายอำเภอรื้อถอนสิ่งปลูกสร้าง, รื้อถอนแพร้านอาหาร, ที่สาธารณประโยชน์, สาธารณสมบัติของแผ่นดิน, อำนาจนายอำเภอ, ร้องทุกข์กล่าวโทษ, มาตรการบังคับทางปกครอง, หนังสือแจ้งเตือน, คำสั่งทางปกครอง, เจ้าหน้าที่ทำละเมิด, มาตรา 420, ฟ้องศาลปกครอง