สรุปคำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อผ.35/2567
เรื่อง
เจ้าของที่ดินเดิมอุทิศที่ดินให้ใช้เป็นที่ตั้งระบบประปาหมู่บ้าน ต่อมามีการซื้อขายและโอนที่ดินให้บุคคลอื่น ผู้รับโอนภายหลังจะขอให้องค์การบริหารส่วนตำบลรื้อถอนถังเก็บน้ำออกจากที่ดินได้หรือไม่
ผลคดี
ศาลปกครองสูงสุดพิพากษายืนตามคำพิพากษาของศาลปกครองชั้นต้นที่ให้ ยกฟ้อง เนื่องจากที่ดินแปลงพิพาทได้ตกเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินก่อนที่ผู้ฟ้องคดีจะรับโอน ผู้ฟ้องคดีจึงไม่มีสิทธิเรียกร้องให้องค์การบริหารส่วนตำบลรื้อถอนถังเก็บน้ำประปา และการไม่รื้อถอนดังกล่าวไม่เป็นการกระทำละเมิดต่อผู้ฟ้องคดี
ประเด็นข้อกฎหมาย
- เจ้าของที่ดินเดิมได้แสดงเจตนาอุทิศที่ดินให้เป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินโดยสมบูรณ์แล้วหรือไม่
- ข้อตกลงที่ให้เจ้าของเดิมและลูกหลานใช้น้ำโดยไม่เสียค่าใช้จ่าย เป็นเงื่อนไขที่ทำให้การอุทิศที่ดินไม่สมบูรณ์หรือไม่
- ผู้ฟ้องคดีซึ่งรับโอนที่ดินมาในภายหลัง มีสิทธิเรียกร้องให้องค์การบริหารส่วนตำบลรื้อถอนถังเก็บน้ำออกจากที่ดินหรือไม่
- การที่องค์การบริหารส่วนตำบลไม่รื้อถอนถังเก็บน้ำ เป็นการกระทำละเมิดต่อผู้ฟ้องคดีหรือไม่
ข้อเท็จจริง
องค์การบริหารส่วนตำบลแห่งหนึ่งได้รับเงินอุดหนุนจำนวน 1,500,000 บาท เพื่อก่อสร้างระบบประปาสำหรับประชาชนในหมู่บ้านแห่งหนึ่ง
เจ้าของที่ดินเดิมซึ่งเป็นสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนตำบลในขณะนั้น ได้เข้าร่วมประชุมประชาชนและแสดงเจตนาบริจาคที่ดินบางส่วนเพื่อใช้เป็นสถานที่ก่อสร้างระบบประปาหมู่บ้าน
ต่อมา เจ้าของที่ดินเดิมได้ยื่นคำขอรังวัดและแบ่งแยกที่ดินเนื้อที่ 30 ตารางวา ออกเป็นที่ดินแปลงเฉพาะสำหรับใช้เป็นที่ตั้งระบบประปา องค์การบริหารส่วนตำบลจึงดำเนินการจัดซื้อจัดจ้างและก่อสร้างระบบประปาจนแล้วเสร็จ หลังจากนั้นประชาชนในหมู่บ้านได้ใช้น้ำจากระบบดังกล่าวตามวัตถุประสงค์ของโครงการ
ภายหลังระบบประปาเกิดปัญหาในการใช้งาน ประชาชนจึงเปลี่ยนไปใช้น้ำจากระบบประปาแห่งอื่น ส่วนที่ดินซึ่งเป็นที่ตั้งถังเก็บน้ำได้มีการซื้อขายและโอนต่อกันจนมาถึงผู้ฟ้องคดี
ผู้ฟ้องคดีประสงค์จะปลูกสร้างบ้านบนที่ดิน จึงขอให้องค์การบริหารส่วนตำบลรื้อถอนถังเก็บน้ำออก โดยอ้างว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ถือกรรมสิทธิ์ตามโฉนด ระบบประปาไม่ได้ใช้งานมาระยะหนึ่ง และประชาชนในหมู่บ้านเคยมีมติให้รื้อย้ายถังเก็บน้ำแล้ว
ผู้ฟ้องคดียังอ้างว่า เจ้าของที่ดินเดิมไม่ได้บริจาคที่ดินโดยเด็ดขาด เนื่องจากมีข้อตกลงให้เจ้าของเดิมและลูกหลานมีสิทธิใช้น้ำโดยไม่เสียค่าใช้จ่าย ไม่ต้องติดตั้งมาตรวัดน้ำ และมีสิทธิดูแลหรือจัดเก็บค่าน้ำ
องค์การบริหารส่วนตำบลโต้แย้งว่า เจ้าของเดิมได้อุทิศที่ดินเพื่อก่อสร้างระบบประปาหมู่บ้านโดยสมบูรณ์แล้ว มีการแบ่งแยกที่ดินเป็นแปลงเฉพาะ ใช้งบประมาณของรัฐในการก่อสร้าง และประชาชนได้ใช้ประโยชน์จากระบบประปาจริง การซื้อขายและโอนที่ดินภายหลังจึงไม่ทำให้ผู้รับโอนมีสิทธิเรียกร้องให้รื้อถอนระบบประปาได้
เมื่อองค์การบริหารส่วนตำบลไม่ดำเนินการรื้อถอน ผู้ฟ้องคดีจึงนำคดีมาฟ้องต่อศาล
คำวินิจฉัย
การอุทิศที่ดินไม่จำต้องจดทะเบียนโอนกรรมสิทธิ์
ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า เจ้าของที่ดินอาจอุทิศหรือสละที่ดินของตนให้เป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินได้ โดยอาจแสดงเจตนาโดยชัดแจ้งหรือโดยปริยาย
เมื่อการอุทิศสมบูรณ์และมีการใช้ประโยชน์เพื่อสาธารณะแล้ว ที่ดินย่อมตกเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินโดยไม่จำต้องจดทะเบียนโอนกรรมสิทธิ์ต่อพนักงานเจ้าหน้าที่
การพิจารณาว่าเจ้าของที่ดินได้อุทิศที่ดินหรือไม่ ต้องพิจารณาจากเจตนา พฤติการณ์ของเจ้าของที่ดิน และลักษณะการใช้ประโยชน์ในที่ดินประกอบกัน
เจ้าของเดิมแสดงเจตนาอุทิศที่ดินโดยชัดแจ้ง
คดีนี้ เจ้าของที่ดินเดิมเข้าร่วมประชุมเกี่ยวกับโครงการ แสดงเจตนาบริจาคที่ดิน แบ่งแยกที่ดินเป็นแปลงเฉพาะ ยินยอมให้ใช้งบประมาณของรัฐก่อสร้างระบบประปา และประชาชนได้ใช้ประโยชน์จากระบบประปาหลังการก่อสร้างแล้วเสร็จ
พฤติการณ์ทั้งหมดแสดงว่า เจ้าของเดิมมีเจตนาโดยชัดแจ้งที่จะสละหรืออุทิศที่ดินเพื่อใช้ก่อสร้างระบบประปาสำหรับประโยชน์ร่วมกันของประชาชน มิใช่เพียงยินยอมให้ใช้ที่ดินเป็นการชั่วคราว
เมื่อเจ้าของเดิมอุทิศที่ดินและประชาชนได้ใช้ประโยชน์ร่วมกันแล้ว ที่ดินแปลงพิพาทจึงตกเป็น สาธารณสมบัติของแผ่นดินประเภททรัพย์สินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา 1304 (2)
สิทธิใช้น้ำโดยไม่เสียค่าใช้จ่ายไม่ทำให้การอุทิศไม่สมบูรณ์
ข้อตกลงที่ให้เจ้าของที่ดินเดิมและลูกหลานมีสิทธิใช้น้ำโดยไม่เสียค่าใช้จ่าย ไม่ต้องติดตั้งมาตรวัดน้ำ รวมทั้งมีสิทธิดูแลหรือจัดเก็บค่าน้ำ เป็นเพียงข้อตกลงที่ให้ประโยชน์แก่เจ้าของเดิมในฐานะผู้บริจาคที่ดิน
ข้อตกลงดังกล่าวมิใช่เงื่อนไขที่ทำให้การอุทิศที่ดินไม่สมบูรณ์ โดยเอกสารการประชุมก็ระบุถึงการบริจาคที่ดินไว้ชัดเจน
ผู้รับโอนภายหลังไม่มีสิทธิดีกว่าเจ้าของเดิม
เมื่อที่ดินตกเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินแล้ว แม้ภายหลังเจ้าของเดิมจะหวงกันที่ดินหรือโอนที่ดินให้บุคคลอื่น ก็ไม่ทำให้ที่ดินกลับมาเป็นกรรมสิทธิ์ของเอกชนได้อีก
ที่ดินแปลงพิพาทตกเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินก่อนที่ผู้ฟ้องคดีจะรับโอน ผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นผู้รับโอนภายหลังจึง ไม่มีสิทธิดีกว่าเจ้าของที่ดินเดิม
การมีชื่อเป็นผู้ถือกรรมสิทธิ์ในโฉนดจึงไม่ทำให้ผู้ฟ้องคดีมีสิทธิเหนือที่ดินซึ่งเจ้าของเดิมได้อุทิศเพื่อสาธารณประโยชน์โดยสมบูรณ์แล้ว
การไม่รื้อถอนถังเก็บน้ำไม่เป็นการกระทำละเมิด
การจัดให้มีน้ำเพื่อการอุปโภค บริโภค และการเกษตร เป็นบริการสาธารณะที่อยู่ในอำนาจหน้าที่ขององค์การบริหารส่วนตำบล ส่วนระบบประปาหมู่บ้านเป็นทรัพย์สินที่องค์การบริหารส่วนตำบลมีหน้าที่บริหารจัดการ ซ่อมแซม และบำรุงรักษาเพื่อประโยชน์ของประชาชน
แม้ประชาชนในหมู่บ้านเคยมีมติให้รื้อย้ายถังเก็บน้ำ แต่ข้อเท็จจริงที่ศาลรับฟังได้ปรากฏว่า ระบบประปายังสามารถใช้การได้ เพียงแต่ผู้ฟ้องคดีไม่ประสงค์ให้ใช้ระบบซึ่งตั้งอยู่ในที่ดินและต้องการให้ย้ายออกไป
หากรื้อถอนระบบประปา ย่อมก่อให้เกิดค่าใช้จ่าย อาจทำให้การจัดบริการสาธารณะหยุดชะงัก และรัฐอาจต้องใช้งบประมาณจัดทำระบบประปาใหม่ ทั้งที่ระบบเดิมยังสามารถใช้การได้
เมื่อที่ดินแปลงพิพาทเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน การที่องค์การบริหารส่วนตำบลไม่รื้อถอนถังเก็บน้ำจึงเป็นการกระทำที่ชอบด้วยกฎหมาย และไม่เป็นการกระทำละเมิดต่อผู้ฟ้องคดีตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา 420
ข้ออ้างใหม่ในชั้นอุทธรณ์ต้องห้าม
ข้ออ้างของผู้ฟ้องคดีเกี่ยวกับหนังสือที่เจ้าของเดิมจัดทำขึ้นภายหลังว่า เจ้าของเดิมไม่มีเจตนาบริจาคที่ดินให้เป็นที่สาธารณประโยชน์ เป็นข้ออ้างที่ผู้ฟ้องคดีมิได้ยกขึ้นว่ากล่าวในศาลปกครองชั้นต้น
ข้ออ้างดังกล่าวมิใช่ปัญหาเกี่ยวกับความสงบเรียบร้อยของประชาชนหรือประโยชน์สาธารณะที่จะยกขึ้นใหม่ในชั้นอุทธรณ์ได้ จึงต้องห้ามตามข้อ 101 วรรคสอง แห่งระเบียบของที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุดว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2543
สรุป
การอุทิศที่ดินเพื่อสาธารณประโยชน์อาจเกิดขึ้นโดยการแสดงเจตนาโดยชัดแจ้งหรือโดยปริยาย และไม่จำต้องจดทะเบียนโอนกรรมสิทธิ์ หากพฤติการณ์แสดงว่าเจ้าของเดิมตั้งใจสละที่ดินและประชาชนได้ใช้ประโยชน์ร่วมกันแล้ว
เมื่อที่ดินตกเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินก่อนการรับโอน ผู้รับโอนภายหลังย่อมไม่มีสิทธิดีกว่าเจ้าของเดิม แม้ผู้รับโอนจะมีชื่อเป็นผู้ถือกรรมสิทธิ์ในโฉนดก็ตาม
ดังนั้น ผู้ฟ้องคดีจึงไม่มีสิทธิเรียกร้องให้องค์การบริหารส่วนตำบลรื้อถอนถังเก็บน้ำประปา และการไม่รื้อถอนดังกล่าวไม่เป็นการกระทำละเมิดต่อผู้ฟ้องคดี
ศาลปกครองสูงสุดจึงพิพากษายืน ให้ยกฟ้อง
กฎหมายที่เกี่ยวข้อง
- ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา 1304 (2)
- ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา 420
- กฎหมายว่าด้วยอำนาจหน้าที่ขององค์การบริหารส่วนตำบลในการจัดให้มีน้ำเพื่อการอุปโภค บริโภค และการเกษตร
- ระเบียบว่าด้วยการบริหารกิจการและบำรุงรักษาระบบประปาหมู่บ้าน
- ระเบียบของที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุดว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2543 ข้อ 101 วรรคสอง
คำพิพากษาย่อ
เจ้าของที่ดินเดิมเข้าร่วมประชุมและแสดงเจตนาบริจาคที่ดินบางส่วนเพื่อใช้ก่อสร้างระบบประปาหมู่บ้าน ต่อมาได้แบ่งแยกที่ดินเนื้อที่ 30 ตารางวาเป็นแปลงเฉพาะ ยินยอมให้องค์การบริหารส่วนตำบลใช้งบประมาณของรัฐก่อสร้างระบบประปา และประชาชนได้ใช้ประโยชน์จากระบบดังกล่าวแล้ว พฤติการณ์จึงแสดงว่าเจ้าของเดิมได้อุทิศที่ดินเพื่อประโยชน์ร่วมกันของประชาชนโดยชัดแจ้ง ที่ดินย่อมตกเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินประเภททรัพย์สินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน โดยไม่จำต้องจดทะเบียนโอนกรรมสิทธิ์
ข้อตกลงที่ให้เจ้าของเดิมและลูกหลานมีสิทธิใช้น้ำโดยไม่เสียค่าใช้จ่าย เป็นเพียงประโยชน์ที่ให้แก่ผู้บริจาค มิใช่เงื่อนไขที่ทำให้การอุทิศไม่สมบูรณ์ เมื่อที่ดินตกเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินก่อนการรับโอน ผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นผู้รับโอนภายหลังย่อมไม่มีสิทธิดีกว่าเจ้าของเดิม การที่องค์การบริหารส่วนตำบลไม่รื้อถอนถังเก็บน้ำจึงชอบด้วยกฎหมายและไม่เป็นการกระทำละเมิดต่อผู้ฟ้องคดี ศาลปกครองสูงสุดพิพากษายืนให้ยกฟ้อง
อ้างอิง
คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อผ.35/2567 เอกสารคำพิพากษาจำนวน 20 หน้า